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张炜:美国营利性高校的发展变化与政策回顾

作者:中国高教研究   时间:2020-04-16


  《中国教育现代化2035》指出,要鼓励民办学校按照非营利性和营利性两种组织属性开展现代学校制度改革创新。2020年1月26日,笔者在中国知网(CNKI)上以“营利性高校”为主题进行查询,获得期刊文献252篇,其中并含“美国”主题的占到29.76%,对于美国私立营利性高校的发展历程、教育质量、办学层次及政策影响等,仍有进一步评介的必要。
  一、发展变化
  美国国家教育统计中心(NCES)定义,营利性学校(for-profit institution)是由个人或机构所控制的私立学校,这些学校可以获得工资、租金以外的补偿,但要自行承担风险。美国营利性高校出现较早,但在NCES公布的数据中,私立营利性高校最早只能追溯到1967年,50年来呈现出以下四个方面的变化。
  (一)学生人数
  1967年,营利性高校在校学生2.17万人,(见图1)仅占高校学生总量的0.31%。1976年规模翻番,1986年超过20万人,2005年突破百万人,2010年达到峰值202.28万人,是1967年的93.31倍,而同比公立高校和私立非营利高校分别为3.14倍与1.86倍,营利性高校学生人数的变化较大。2010年,营利性高校的学生占比也达到峰值9.62%。

  2011年起,营利性高校学生人数连年下降,2017年(109.90万人)仅占2010年的一半左右,占比也下降了4.06个百分点;私立非营利高校学生410.65万人,公立高校1456.02万人,分别为2010年的1.07倍与96.16%,变化也都小于营利性高校。

  (二)办学条件
  1. 师资队伍。2017年,营利性高校专任教师8.62万人,校均教师(82人),仅为私立非营利高校的27.70%、公立高校的13.65%。其中,99.80%的教师从事教学工作,高于另外两类高校7~8个百分点;而专职科研人员总共仅85人,分别只有私立非营利高校、公立高校的0.25%与0.15%。同年,营利性高校专任教师中仅有20.13%是全职教师,而另两类高校都在55%以上;平均每个全时等量(FTE)教师与FTE学生之比为1∶20.7,尽管已好于1995年(1∶24.2)和2005年(1∶21.7),但仍高于私立非营利高校(1∶10.2)与公立高校(1∶15.5)。
  2. 经费收入。2016—2017学年,营利性高校收入157.79亿美元,校均仅为0.15亿美元,仅为私立非营利高校的10.42%、公立高校的6.25%。
  从收入的构成看,学费和杂费(tuition and fees)是营利性高校的最大经费来源,2016—2017学年占到91.45%,远高于私立非营利高校(30.49%)和公立高校(20.28%)。但需要注意的是,公立高校把佩尔助学金(Pell grants)列入联邦政府拨款,而私立高校均将其计入学杂费中,统计口径有所不同。同一学年,私立非营利高校获得私人捐赠283.82亿美元,占到其收入的11.72%,而营利性高校仅占0.08%,成为这两类私立高校收入来源的主要区别,税收政策是其重要原因。
  3. 经费支出。与其他两类高校相比,(见表1)2016—2017学年营利性高校经费支出的结构,一是教学支出比例相对较低,二是研究和公共服务支出极低,三是学术支撑和学生服务比例很高,四是学校自身对于学生的资助很少,五是校办企业与医院等收入占比较低。

  一方面,营利性高校的全职教师较少,聘用了不少临时(adjunct)教师授课,加之大量使用在线教育,降低了其教学成本;另一方面,营利性高校的营销花费非常大,有文献介绍要占到经费支出的22.7%。2009年,有30所营利性高校在市场、广告和招生上花费了42亿美元,仅凤凰城大学的营销费用支出就高达3.83亿美元,招生人员8 175人。


  4. 办学设施。2017年营利性高校校均学生1 042人,只有私立非营利高校的42.69%、公立高校的11.62%。但营利性高校规模差异很大,凤凰城大学鼎盛时期在校生50多万人,2017年仍超10万人,但35.03%的营利性高校不到200人,68.73%不到500人。多数营利性高校都使用租赁设施开展教学,不提供住宿,很少有体育设施,多采用外包服务。2016—2017学年,22.5%的营利性高校没有图书馆,分别高出另两类高校18个百分点;营利性高校平均每个FTE学生的图书馆运行支出94美元,分别是私立非营利高校和公立高校的9.80%和20.57%。
  (三)教学模式
  2017年,营利性高校74.7%的学生年龄在25岁以上,年龄组众数在25~29岁;而73.5%私立非营利高校学生的年龄在18~29岁之间,公立高校中70.4%的学生在24岁以下。由于学生年龄较大,加之办学条件有限,营利性高校多采用更加灵活的教学模式。
  1. 招生标准。多数营利性高校招生时,更加关注学生是否有资格获取政府资助,对学生入学时的学习能力关注较少。2017—2018学年,只有19.6%的营利性高校对学生入学的学习标准提出要求,比2010—2011学年下降了15.1个百分点。如凤凰城大学就没有入学考试或对学生学习成绩的限制。
  2. 课程安排。由于学生的年龄较大,且多为在职学习,凤凰城大学将教育对象定位于“正在工作的成年人”,学校只提供应用性和职业性课程,并要求“在一段时间内,学生只学习一门课程”。每周有一个晚上4小时的课程,学生完成一门课程需5~6周时间。每门课程需支付约“1 500美元的费用”,仅相当于传统大学的1/10,课程和教材均是标准化的。
  3. 在线教育。伴随技术进步和学生需求,美国在线高等教育发展很快。2006年,国会废除了“50%原则”,即私立营利性高校最多只能为50%的学生提供在线教育服务,否则将失去参加联邦政府学生资助项目的资格。新政策为营利性高校扩大在线教育开了绿灯,2017年营利性高校中有59.87%的学生完全通过在线教育学习,远高于私立非营利高校(19.20%)和公立高校(11.38%)。在线教育学生成为21世纪美国营利性高校新增入学学生的主要来源。
  4. 成本与产出。上述教学模式成本较低,学生就读的费用也较低,2016—2017学年,营利性高校平均每个FTE学生支出1.68万美元,分别为私立非营利高校和公立高校的28.82%和46.80%。同时,营利性高校学杂费近年来的上涨幅度也相对较小。与1999—2000学年相比,2015—2016学年营利性高校的学杂费上涨了15.54%,同期私立非营利高校上涨了52.33%、公立高校上涨了91.60%。
  但是,营利性高校学生的毕业率也较低。2011年在4年制营利性高校入学全时攻读学士学位的学生中,6年内完成学业的仅有20.8%,而私立非营利高校为66.4%、公立高校为59.7%。美国国会曾对30所营利性高校开展调研,2008—2009学年入学就读的学生中,有一半以上在2010年中期之前已辍学。
  (四)学位层次
  上述统计数据更多地反映营利性高校的整体和平均状况,而美国私立高校并“不存在统一的标准和模式”,营利性高校之间也呈现出多元化、多样性、多层次的发展态势,其4年制与2年制高校有所不同,规模巨大的以本科生教育为主的高校与人数较少的研究生专门学院之间差异也很大,应防止一概而论和泛泛而谈。
  NCES的《教育统计年鉴》中,能够查到营利性高校授予学位最早的数据是1989—1990学年,主要是副学士学位(81.25%)。1991—1992学年后副学士学位占比不断下降,(见图2)2016—2017学年为31.23%,而授予其他三类学位占比均呈上升趋势,学士学位从14.86%提高到40.27%,硕士学位从3.00%提高到25.04%,博士学位从0.88%提高到2.96%,营利性高校的办学层次在提高。同时,营利性高校2016—2017学年授予学位中硕士学位占比高于公立高校4.66个百分点,博士学位占比仅比公立高校低1.63个百分点。

  另外,营利性高校授予的博士学位主要集中在健康专业与相关领域、教育学、工商管理、心理学等4个学科,占总量的83.37%,硕士学位也是如此,体现出其研究生教育主要集中于应用型教育的特点。
  从营利性高校对于美国高等教育的贡献看,1989—1990学年授予学位仅占所有学位授予高校的2.35%,2011—2012学年上升到11.57%的峰值,2016—2017学年又下降到7.08%。美国私立高校担起了博士生教育的“半边天”,其中也有营利性高校的贡献。1989—1990学年,营利性高校授予的博士学位仅占所有高校的0.39%,逐年上升到2016—2017学年的4.56%。(见图3)硕士、学士、副学士先升后降,2016—2017学年分别占到8.67%、5.82%与8.69%。

  二、政策调整
  2008—2009学年至2017—2018学年,美国共有422所高校关闭,其中公立高校仅7所,而私立营利性高校占到78.91%,其中既有政府政策调整的原因,也因为一些营利性高校自身办学能力不足。
  (一)税收政策
  美国私立非营利高校可以享受多种税收优惠,如免除其联邦收入税与州、县、市财产税,“向免税学校等机构捐赠的组织和个人捐出的资金免除联邦收入税”等。但是,如果非营利高校从事一些与公益性无关的“创收”活动,也要同营利性组织一样纳税。对于学生群体,私立非营利和营利性高校都享有税收优惠,主要是“收入免税、教育抵税和减税”,体现了公平的政策导向。另外,私立非营利高校适用的“免税债权”,使其更容易得到投资者的认可,能以较低的借贷成本获得融资;而营利性高校要通过吸引直接投资筹集资金,且投资者还要为此纳税。
  原则上,营利性高校与其他企业一样要遵循联邦公司法,40%左右的税前收入要缴税。同时,营利性高校不得将利润捐赠给自己开办的学校以达到减免税的目的,而这是私立非营利高校获得捐赠的主要部分,2016—2017学年占到了78.22%;社会对营利性高校的捐赠也不能用做捐赠人抵税。但有些州政府也对营利性学校提供一些税收减免。如堪萨斯、科罗拉多等21个州对营利性学校的动产和不动产均免除财产税,还有一些州对营利性学校售卖的餐食、教科书、校车等相关服务和收入免除税赋。
  (二)学生资助
  由于美国高校收费较高且上涨幅度往往超过物价指数,学生及其家庭的负担一直是各界高度关注的问题。早在1998年,就有近8成的学生无力支付读完大学所需费用,对于政府资助的需求很大。
  一些文献将能否获得政府资助作为区分私立非营利高校与营利性高校的标准,美国历史上也曾确实如此。但是,1972年美国国会通过了《高等教育法修正案》,规定通过认证的营利性高校,其学生也能获得联邦资助,理由是营利性高校的学生大多来自社会底层,理应受到资助。实际上,这就使得营利性高校通过学生间接获得了联邦政府的资助,使得其办学条件、规模与政府的学生资助政策密切相关。上述政策促进营利性高校1973年入学人数比上年增加了60.95%。
  1973—1974学年,只有7%的佩尔助学金给了营利性高校的学生,2009—2010学年上升到25%,高于其学生人数占比15个百分点,仅凤凰城大学就获得了50多亿美元的政府学生资助。1992年《高等教育法修正案》规定,营利性高校的收入中来自联邦政府学生资助的费用不得超过其总收入的85%,1990—1991学年至1995—1996学年,营利性高校的数量停留在341~345所之间。1998年,新政策将上述限制放大到不能超过90%;2005年《高等教育法修正案》又允许高校自己创收的收入中,可以包括从“退伍军人教育资助计划”所获得的财政补助,进一步降低了要求,2004—2005学年营利性高校达到879所。
  上述对学生资助的政策,在一定程度上提高了中低收入群体接受高等教育的支付能力。2015—2016学年,在营利性高校注册学习9个月以上的本专科全时学生中,有92.9%获得了资助。在上述获得资助的学生中,有82.9%获得补助金(grants)、78.1%获得贷款(loans)、1.5%的学生参加勤工俭学(work study),人均获资助18310美元。
  对于一些没有条件进入传统高校的人群来说,在营利性高校学习为他们增添了更多的机会和选择,但也带来了巨大的还贷压力。2015—2016学年,营利性高校88.3%的副学士学位获得者有贷款债务,借贷者人均贷款26420美元,12.4%的学生家庭还有家长贷款(parent plus loans),每个借贷家庭平均15740美元;学士学位获得者中贷款的相应数据为86.5%和41320美元,其家长为12.7%和31890美元。研究生的还贷压力更大,71.3%的硕士学位获得者人均88700美元,而学术型博士获得者的相应数据为76.2%和157300美元、专业型博士为90.2%和186800美元。高负债也带来了高违约,2010年有28.81万营利性高校的学生/毕业生没有按期还贷。2008年、2009年两年,联邦政府学生贷款坏账总量中的近一半源于营利性高校学生。
  (三)风险防控
  历史上,美国就有营利性高校因“‘剥削’行为和财务丑闻”被封杀出局。20世纪末,公司大学(Corporate University)快速扩张,但其中绝大多数的首要目标是要“以最低的成本创造既定水准的产出”。在利润最大化的驱动之下,一些营利性高校“杀鸡取卵”、铤而走险,有的甚至在招生宣传中不如实介绍学生完成学业和还贷情况,夸大就业前景,而对于成功的可能性避实就虚。为此,联邦贸易委员会、审计署、证券交易委员会和教育部等机构,通过惩罚虚假广告、跨州监管办学、规范办学认证和强化学分监管等政策工具加强对高校办学质量与行为的管理。国家教育部要求,认证机构须确保营利性高校不得以虚假广告、不切实际地承诺毕业后的工作及收入误导学生入学,并监督营利性高校的学生毕业率。州政府也建立专门管理机构或赋予公立高校监管机构对营利性高校的监管权,主要措施包括许可与认证、学生资助、曝光问题等。
  2011年起,奥巴马政府严厉查处营利性高校学生债务和招生欺诈等问题,使得营利性高校的入学人数与学校数量下滑。2016—2017年授予的副学士、学士、硕士学位分别是峰值的41.36%、84.84%、85.88%,而授予博士学位的数量则依然连续15年上升,年均递增15.98%,似乎学位层次越高,规范性和质量越有保障,受到的影响越小。特朗普上任后,逐渐抛弃前政府的做法,尽管结果还需继续观察,但营利性高校2017年注册学生人数下降幅度已有所减缓。另外,营利性高校的学生人数在各州分布非常不均衡。2017年,亚利桑那州和加利福尼亚州的营利性高校学生人数分别为21.49万人和15.80万人,合计占到营利性高校学生人数总量的33.93%。同时,亚利桑那州营利性高校授予的学士学位与硕士学位,均占营利性高校总量的近1/4;而明尼苏达、加利福尼亚两个州营利性高校授予的博士学位占到59.09%,地方政府政策的影响还需要深入研究。
  三、建议
  中美两国高等教育的体制机制差异很大。美国私立非营利高校是慈善和捐赠的结果,而“营利性高校是市民社会和商业社会的产物”,我国民办高校大多则是靠投资办学创建起来的;美国没有一所高校可以完全“通过学生自己交纳的费用维持学校的正常运转”,而我国民办高校的运行和发展则更多地依靠学费收入。但是,由于美国私立营利性高校与“中国民办高校特别接近”,特别是当前一些民办高校举办者对于办学回报和剩余财产分配、政策扶持和监管、获取捐助和融资、师生权益保障等问题感到困惑,面对非营利与营利性的重大选择,而独立学院转制也面临这样的抉择,有必要了解美国营利性高校的发展变化和特征,更要立足于我国高等教育的文化和环境,防止盲目照搬照套。
  1. 加大政策支持。改革开放后,我国从开始允许鼓励兴办民办教育,到1995年明令禁止其营利;从2010年起试点营利性,到2015年修订《教育法》《高等教育法》删除“不得以营利为目的”等表述,再到2016年《民办教育促进法》修正案明确“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”,政策变化较大。应围绕教育现代化目标,优化对于营利性高校的支持措施,细化学生资助、财产和税收等政策,进一步完善相关配套政策,稳定和规范管理,努力使政策观念、导向和机制走向“整体多元”“管扶并举”与“统筹联动”。
  2. 加强风险防控。改革开放以来,我国民办高等教育从无到有,取得了显著的成绩,但也存在一些需要改进和完善的问题。应坚持社会主义办学方向,深化民办高等教育改革,健全民办高校内部治理体系,推进教育理念、体系、制度、内容、方法和治理现代化,“利用市场但不被市场左右”,引导营利性民办高校处理好教育公益性和营利性的关系,强化监控监管,防止美国营利性高校“招生欺诈现象严峻、学生贷款违约严重”等问题的发生。加强对营利性民办高等教育的宣传,推动社会各界关心、支持和参与教育现代化建设,营造教育改革发展的良好生态和氛围,共同构建终身学习社会。
  3. 提高教育质量。2018年,我国有民办高校749所,占普通高校总量的28.13%;民办高校在校生649.60万人,占到22.95%,民办高校的办学质量已成为我国高等教育质量体系的重要组成部分。同时,我国与美国的学位制度不同,专科毕业生不授学位。2018年我国授予学位450.95万个,其中博士、硕士学位占比分别只有美国营利性高校的44.59%、56.91%。如果要再考虑我国366.47万名专科毕业生,差距还会更大。因此,不能简单地认为美国营利性高校的办学层次都很低。应进一步加强分类指导,积极鼓励民办高校创新教育理念,认真厘清培养定位、目标、过程与成效,针对培养对象的特点准确定位、合法经营、分类发展,加强教师队伍建设,更好地发挥新技术的作用,加快特色发展,提高办学质量和学校声誉,培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。

 

  张 炜,澳门新普京要玩就玩最好的副会长,西北工业大学党委书记、教授

  原文刊载于《中国高教研究》2020年第4期

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